论档案信息资源开发利用的新机遇—

论档案信息资源开发利用的新机遇——政府信息公开

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论档案信息资源开发利用的新机遇——政府信息公开

作者：佚名兰台纵横来源：本站原创点击数：更新时间：2007-9-22

为全面落实十六大、十六届三中全会精神，推进社会主义政治文明建设，贯彻“服务政府、责任政府、法治政府”理念，促进政府行政管理体制改革的深化，2004年，继广州之后，北京、深圳、杭州、上海、成都、重庆、武汉等地相继出台各地政府信息公开规定或办法，将全国的政府信息公开工作推向了一个新阶段。
    与其他兄弟省市相比，上海市政府信息公开工作的一大特色，就是确立市、区县档案馆为同级政府部门主动公开信息的“集中查阅场所”，并明确了各部门按时送交公开信息的保障机制。档案馆开辟这一集中查阅窗口，不仅为公众和政府之间架起一座相互沟通的桥梁，同时也进一步拓展了档案馆公共服务功能。更重要的是它对档案信息资源的开发利用工作具有极其深远的影响。
    一、政府信息公开对档案信息资源开发利用工作的意义
    档案作为人类社会实践活动中直接形成的历史记录，不仅是信息资源不可或缺的组成部分，而且其原始性、真实性、权威性更使之成为其他各种信息产生的基础和源泉。但目前档案信息资源存在着“四多四少”的现象，即分散信息多，共享信息少；原始信息多，加工信息少；纸质信息多，电子信息少；静态信息多，动态信息少。政府信息公开制度通过建立政府与社会之间及时、顺畅的信息公开渠道，加速信息的流动和开发利用，也有利于解决档案信息资源开发利用中的瓶颈问题，使档案信息的价值得以充分发挥。
    （一）政府信息公开有利于缩短信息公开时限，提高档案的现实利用价值
    档案信息资源开发利用的实质是要根据社会的客观需求，主动挖掘档案信息资源，为社会提供高效的利用服务。但由于档案接收进馆和开放年限的限制，使得档案信息呈现出分散性、内向性和时空跨越性，这些特性成为它满足社会对信息时效性、共享性和系统性需求的障碍，从而客观上降低了档案信息的利用价值。这也是档案信息资源长期处于开发不足、利用不够、效益不高的原因所在。
    政府信息公开制度的实施将大大缩短了部分档案信息的公开时限。《上海市政府信息公开规定》中明确要求除依法免予公开的外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应在自发布之日起30日内予以公开或者依申请提供。其所指"政府信息"也包括机关所属档案室或专门档案馆内符合公开条件的信息。这不仅有利于改变档案信息自身的不利因素，使其由内向转为共享，由分散转为集中，更有利于档案的社会价值由以历史研究为主转向以现实利用为主，最大限度地满足社会利用需求。
    （二）政府信息公开有利于丰富馆藏，促进档案信息资源整合
    目前不少档案馆还达不到“数量充分，质量优化，成分充实，结构合理”的馆藏要求，特别是档案资源“条块”分割、“部门所有”的分散现象，使其难以在信息开发利用中形成合力。
    政府信息公开制度以政府规章的形式，明确要求各部门将主动公开信息及时报送同级档案馆。这不仅能较有效地打破政府部门的信息垄断现象，还有利于丰富档案馆藏，促进信息资源的整合、共享和开发。
    （三）政府信息公开有利于激活档案信息数据库，加速档案信息化进程
    目前档案信息化建设虽在各地如火如荼地进行，但成效却不明显。各类档案信息网站依然由档案目录等二次信息撑台面，最具利用价值的全文信息很少。与大量的馆藏资源相比，档案数字化的低速度难以在短期内满足用户的利用需求，更无法跟上新档案源源不断产生的速度，以致于很多数据库不能保持动态更新和有效利用，处于“死库”状态。
    政府信息公开能调动各方力量协助做好需要公开的归档前文件以及档案的数字化工作。在经过进馆鉴定后，这些信息可直接导入档案信息资源数据库，加速了馆藏档案的数字化建设。同时，公开制度还设置了严格的信息维护机制，能使这部分数据库真正“活”起来。档案信息资源可借助政府公开信息数据库的建立实现合作开发，可做到新帐不欠，老帐不拖，从而使档案信息化建设实现质的飞跃。
    （四）政府信息公开有利于提前激发档案信息的第二价值，促进档案利用工作发展
    档案双重价值论认为，档案价值可分为对形成单位的第一价值与对社会、公民的第二价值。这两种价值形态在时间上存在着消长关系，档案室中的档案主要表现为第一价值，随着第一价值的逐渐丧失，档案进入档案馆后主要表现为第二价值。
    政府信息公开后，作为机关信息资源集聚地的档案室，不仅要及时提供各类需主动公开的信息，而且要承担越来越多的对外利用服务任务。特别是对那些与公众切身利益密切相关的机关，其档案室对外提供档案利用不但不再是个别行为，而且档案的第二价值甚至可能大大超过第一价值。这不仅使传统的档案双重价值理论受到挑战，也对档案室的利用服务工作提出了更高的发展要求。探索档案室的开放服务，使之规范化、制度化，已成为社会向档案界提出的新课题。
    二、目前政府信息公开工作中存在的问题
    虽然政府信息公开工作已经在市、区县各级政府部门全面铺开，获得了社会各界良好的反响，取得了阶段性成果。但作为一项新生事物，它还存在一些问题需要改进完善。这些问题主要表现在：
    1、从信息公开的内容看，主动公开的政府信息不够全面，与公众的利用需求还存在一定的距离。各部门公开较多的是属于业务类的具体行政为的依据、条件和结果，而对于规划计划类的信息公开的较少。特别是有部分应当公开的信息由于政府部门及其工作人员对信息公开工作认识上的偏差而未被公开。
    2、从信息公开的渠道看，不同渠道的公开内容不够均衡，档案馆信息集聚效应未能完全发掘。目前，政府信息的公开渠道主要偏重于网上公开。一些部门尚未向同级档案馆按时送交主动公开的信息目录及全文，致使市、区县档案馆在信息缺门、更新不及时的情况下，难以形成公开信息集聚和查询效应。其实，把档案馆确立为集中查询场所是非常必要的。一是，它能为公众，特别是为弱势群体提供政府公开信息利用方面的独特优势；二是，它能降低各部门分头设点的管理成本，避免重复建设；三是，它能实现365天全天候开放，解决机关查阅点"门难进"的问题；四是，它能聚集历史和现实信息，使查询者获取更全面的信息。
    此外，政府信息公开还存在着办理申请不够顺畅、更新维护不够及时、网上公布不够规范等问题。可见，目前政府信息公开制度尚不完善，仍需采取拓宽公开渠道、创新公开方法、丰富公开形式等方式建立完善而长效的工作机制，将此项工作引向深入。
    三、把握机遇，开拓创新，深入做好政府公开信息查询服务工作
    政府信息公开制度的建立对档案工作，特别是档案信息资源开发利用工作具有重要的促进作用。档案部门应当把握机遇，以与时俱进的精神、开拓创新的方式、用户至上的理念应对挑战，围绕档案信息资源开发利用这个轴心，进一步深入做好政府公开信息查询服务工作。
    （一）建立信息公开的长效机制
    长效的管理机制是确保政府信息公开工作正常开展的重要前提。档案局馆在政府信息公开中，既要做好政府行政管理部门自身的信息公开工作，又要抓好集中查阅点的信息收集和提供利用工作。因此，需从这两方面双管齐下，不断总结经验，进一步理顺工作机制，逐步把政府公开信息查询服务工作从突击性转化为常态性，逐步转入制度化、规范化、持久化的轨道。
    一方面，档案局馆要认真总结经验，联系工作实际，制定相关工作规范，细化工作流程，突出责任到人，使每一个环节都有明确的操作要求和办结时限，建立起“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，职能部门抓落实”的工作机制。并可考虑将此项工作纳入绩效考核的范围，把公众的监督评议直接与工作人员的考核等级挂钩。
    另一方面，政府信息公开查阅服务工作，作为一项时间性强、涉及面广、工作量大、服务要求高的全局性工作，也必须建立长效的运作机制。对外，各级档案局要加强与信息委、法制办等部门的联系，积极参加政府信息公开联席会议，及时了解和反馈最新的工作动态，共同研究工作中遇到的新情况、新问题；对内，档案馆需进一步明确相关职能部门的工作职责，理顺内部管理流程，健全各司其职、相互协作、配合紧密、环环相扣的工作机制，以整体合力解决新问题，确保政府信息公开服务工作的顺利进行。
    （二）加大公开力度，完善政府各部门公开信息的及时送交制度
    针对目前主动公开的信息不全面，与公众的实际利用需求不相符的问题，政府各部门要组织力量对尚未公开的信息进行分类、整理、编目，加大拓展信息公开内容的力度和深度。除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私等方面的信息外，政府不仅有责任将其他所有政府信息特别是公益性突出的信息，依法向社会公开，也有义务将市民申请频繁的文件尽快予以主动公开。同时，各部门要根据《上海市政府信息公开规定》和自身的工作职能，划清信息公开的界限，牢牢把握好公开与不公开之间的“度”，既要确立慎之又慎的保密观念，又不能因噎废食，确保必须公开的信息全部公开，免于公开的信息注意保密。
    目前市档案局已与市信息委、市政府法制办联合印发《关于加强政府公开信息送交工作的意见》，明确了公开信息送交的内容、载体、数量、时限、渠道、形式、格式、手续和监督检查机制等方面的要求，为便捷、高效的送交机制提供了很好的制度保障。档案馆人员一定要加强与各政府部门的联系，贯彻好这一《意见》，在工作中树立主动意识，在效率上提高及时性，在宗旨上体现服务性，在管理上注重长效性，积极推广新开发的网上信息送交平台和软件，加强对各机关整理编目人员的指导和培训，努力提高公开信息送交的时效和质量。档案馆也只有做到送交渠道畅通、转递窗口及时、监督检查有力，才能促进各政府机关贯彻落实好送交办法，从被动的交接工作中，寻找到主动，保障集中查阅窗口的有效服务。
    （三）完善档案信息网站功能，建立政府公开信息的网上集中查询、申请和报送平台
    “中国上海”门户网站是目前上海市政府公开信息的总导航。它基本上能做到第一时间发布公开信息，但其信息的保留期限却不长，难以查询到历史信息。而各部门建立的政府信息公开网站虽然本部门的信息齐全，但这些网站的数据信息却是呈离散式分布的，缺乏系统的整合与管理，给需要查询多个机构信息的公众造成诸多不便。因此，他们非常需要有一个能实现对政府公开信息“一门式”集中查询平台。
    市档案馆在建立这一跨机构、跨数据库的统一平台方面，有其他部门无法比拟的优势。一是，政府公开信息送交制度保障了各级档案馆的信息来源。目前各级档案馆已摸索出一套便捷、高效、畅通的送交制度，制定了统一的标准格式，采用了网上报送的新方式，确保了档案馆汇集的信息量更齐全、规范和及时。二是，市档案馆可利用档案目录中心的系统平台，有效地汇集全市19个区县的政府公开信息。档案目录中心建设是指区县档案馆将其目录中心通过区政务网接入市公务网，实现市区两级档案目录中心信息资源的互连互通和分布式共享。借助档案目录中心的系统平台，将政府公开信息汇集在一个独立的数据库内，并通过因特网发布信息，便可在避免重复建设的同时，最大限度地整合原本分散、独立的各级政府信息。三是，目前市档案局已拥有专业的上海档案信息网。网站在汇集了大量的档案信息资源的同时，也专门开设了政府公开信息网上查询服务系统，能为公众提供现实和历史的双重信息。这些都使利用上海档案信息网站开设政府公开信息网上集中报送、查询、申请和咨询窗口变成了可能。
    档案信息网站的政府公开信息查询服务系统要实现这一目标还需进一步拓展功能、优化结构、整合数据，彻底改变全文信息不足、操作界面不友好、查询功能不强的现状，真正体现以人为本的宗旨。在检索功能方面，为兼顾不同层次市民查阅公开信息的需求，不仅要依信息内容提供多种信息检索功能，如简单查询、组合查询、高级查询、模糊查询、智能查询、全文查询等，还要提供多途径入口的查询；在页面设计方面，需在显眼位置上建立多种帮助信息，如系统帮助、常见问题解答、初次用户辅导、站点地图等，便于公众迅速掌握系统使用方法；在功能设置方面，不仅要继续完善现有的报送和查询平台，还要增设各部门依申请公开信息的集中受理平台和咨询服务平台。特别是集中受理平台需能通过自动判断、数据表单、支撑系统等计算机处理技术，结合人工判断，快速分辨出信息是否存在、是否是免于公开类别、属于哪个部门的职能范围，并及时将申请通过网络送达相关职能部门。这样既可形成一个完整的受理工作流程，有效地防止各单位多头受理、办理工作不及时等现象，又可便于公众在查不到所需信息时，不用再去其他网站进行公开申请，使政府信息公开服务更为快捷和畅通；在信息内容方面，系统可在统计信息利用频率的基础上，根据用户的需求，依托强大的政府公开信息数据库和档案信息资源数据库，自动编制专题目录，建立相关信息链接，从而提高信息的附加值，方便公众快速获得更全面、更专指、更精准的信息。同时，在提高公共服务水平的基础上，这些经过系统化、知识化处理的政府信息还能通过公务网及时反馈给各相关部门，来提高资政服务的水平，促进一个信息流动有序、互动频繁、更新及时的政府信息公开的大环境的形成。
    （四）以人为本，拓展职能，深化服务
    档案馆要牢牢抓住成为政府公开信息集中查阅点的这一机遇，彻底改变机关式的“内向性”管理传统，强化以人为本的“大服务”观念，增加服务内容、扩大服务范围、提高服务质量，通过建立以用户满意度为中心的全方位、全天候、全程式的新型服务模式，以满足公众多领域、多层次、多样式的信息需求。目前到档案馆查阅政府公开信息的主要是下岗、低保、协保等人员及家中无电脑或不会上网的中老年者。对于他们，我们更需要树立主动服务意识，突出个性化服务理念，热情接待每一位利用者，建立首问责任制和无理由投诉制度，进一步规范服务流程，提高工作效率。
    目前，在市民向政府提出公开信息的申请中，有471件申请由于是"非本部门掌握"信息而未能提供公开，占未能提供信息总数的35.4％1，可见，市民对政府各部门职能的认识尚不清楚。这就需档案馆积极拓展服务职能，从单向向市民提供信息利用朝着既提供信息又为市民申请、咨询、建议提供渠道的双向交流服务模式发展。通过设立政府信息建议意见箱、申请公开信息集中受理点等方式，认真做好政府信息公开情况的统计分析，及时将查阅者的意见、建议和关注的热点问题，反馈给有关部门，促进政府和公众之间互动机制的建立。通过这一机制，公众可获得政府信息，依法履行民主监督权利，维护自身合法权益；同时，政府也可以体察民情，改进管理，提高其回应力和责任感。
    对档案部门来说，建立完善的政府公开信息利用反馈机制，还有助于深化服务，促进信息资源的增值开发。为了使针对性服务的专业层次更深入，我们需准确、及时、深入地把握利用者的需求，通过政府公开信息和档案信息资源的共同开发，系统地分析和加工信息，深入挖掘信息的内在价值。在对用户需求的掌握方面，我们不仅要了解用户的明需求与潜需求、当前需求与长远需求，还要能有效揭示用户信息需求层层递进的发展模式,即摸索出不同层次用户的信息利利用规律。只有这样才能化被动为主动，使服务达到专指、更全面、更人性化的效果。
    （五）应对政府信息公开，加快档案开放工作
    档案开放工作由于长期存在控制力度过严、开放范围较小等问题，一直是档案工作的薄弱环节。据统计，截止2002年底，全国各级综合性档案馆已开放各类档案3252万卷（件）、只占馆藏总量的24％。档案开放的力度显然不能满足政府信息公开后，人们对政府信息日益加剧的需求。因此，档案部门急需以新的观念加快开放鉴定,从理论和实践上进一步丰富、发展档案开放工作方法和手段，改善其相对滞后的现状。
    对此，档案部门应根据《档案法实施办法》第二十条第三款“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放”的规定，根据利用需求，研究制定可提前开放档案的具体范围、划控标准、实施步骤和服务方式等，以尽快梳理出可提前开放的档案信息，主动向社会提供利用，形成档案开放和政府信息公开的整体效应。现阶段可重点针对各政府部门历史上形成的规范性、指导性、政策性“红头文件”以及有关规划、统计等材料进行开放鉴定，向公众提供历史上的可公开政府信息。同时，还可参照政府信息“依申请公开”的办法，创设依申请开放档案的业务，把那些不宜向所有公众开放，但可以向相关权益人提供的档案文件提供给申请人查阅。
    总之，我们档案部门抓住政府信息公开的有利时机，确立主动、开放、协作、服务的全新观念，利用“三网并进”的档案信息化应用格局，整合市区两级政府公开信息资源，以最大限度地满足社会“广、精、快、准”的信息利用要求，做好档案信息资源的开发利用工作。文/王岳岚詹美

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